허가권자 지정감리, ‘지정’만으로 부실시공 막을 수 있나

소규모 공사 현장서 건축주·시공자 역할 혼재…감리 독립성 뒷받침할 행정 대응체계 필요

부실시공 방지와 건축물 안전 확보를 위해 도입된 허가권자 지정감리제도가 소규모 건축공사의 현실을 충분히 반영하지 못하고 있다는 지적이 나오고 있다.

현행 「건축법」은 일정한 소규모 건축물과 주택 등의 경우 건축주가 임의로 감리자를 선정하지 못하도록 하고, 허가권자가 해당 건축물의 설계에 참여하지 않은 자 중에서 공사감리자를 지정하도록 규정하고 있다.

이는 감리자가 건축주와 시공자로부터 독립된 위치에서 공사 적정성과 안전성을 확인하도록 하기 위한 제도다. 헌법재판소도 허가권자 지정감리제도의 목적에 대해 감리자의 독립성을 확보하고 부실공사를 방지해 국민의 생명·신체·재산을 보호하기 위한 것이라고 판단한 바 있다.

그러나 실제 소규모 건축공사 현장에서는 감리자를 지정하는 것만으로 제도의 목적을 달성하기 어렵다는 목소리가 커지고 있다.

건축주와 시공자, 서류상 분리됐지만 현장에서는 역할 혼재

소규모 건축공사는 대형 건설현장과 달리 건축주가 시공업체 선정뿐 아니라 공사비, 자재, 공정, 작업방법 등에 직접 관여하는 경우가 적지 않다.

법률상 건축주와 공사시공자는 권한과 책임이 구분된다. 하지만 실제 현장에서는 건축주가 시공 전반을 사실상 지휘하거나 시공자의 의사결정에 깊숙이 개입하면서 건축주와 시공자의 역할이 혼재되는 사례가 발생한다.

문제는 공사 진행 과정에서는 건축주가 사실상 시공자처럼 의사결정을 하다가도, 부실시공이나 설계도서 불일치, 안전관리 미흡 등의 문제가 발생하면 “시공에 관한 책임은 시공자에게 있다”며 건축주의 지위만을 강조할 수 있다는 점이다.

이러한 구조에서는 공사를 실질적으로 지휘하거나 결정한 주체와 법적 책임을 부담하는 주체가 달라질 수 있다. 결국 권한은 한쪽에 집중되고 책임은 건축주, 시공자, 감리자 사이에 분산되는 문제가 발생한다.

감리자는 책임지지만 현장을 통제할 권한은 제한적

공사감리자는 설계도서대로 시공되는지를 확인하고, 위반사항이나 안전상 문제가 발견되면 시공자와 건축주에게 시정 또는 재시공을 요구해야 한다.

그러나 감리자의 요구가 받아들여지지 않을 경우 감리자가 직접 공사를 강제로 중단시키거나 시정조치를 집행할 수 있는 권한에는 한계가 있다. 감리자가 위법 또는 부실시공 우려를 허가관청에 보고하더라도, 허가관청의 사실확인과 행정조치가 뒤따르지 않으면 문제의 공정이 계속 진행될 가능성이 있다.

특히 기초, 철근배근, 흙막이, 콘크리트 타설 등은 일단 다음 공정으로 넘어가면 시공 상태를 다시 확인하기 어렵다. 감리자의 문제 제기와 허가관청의 대응 사이에 시간 차가 발생하면 시정 기회를 놓칠 수 있다.

결국 현행 제도는 감리자에게 상당한 확인 의무와 책임을 부여하면서도, 감리자의 시정 요구를 실질적으로 이행하게 할 행정적 집행체계는 충분히 뒷받침하지 못하고 있다는 비판을 피하기 어렵다.

허가관청의 늦은 대응, 분쟁과 공사 지연 키워

허가권자 지정감리제도가 제대로 작동하려면 감리자 지정 이후의 관리가 중요하다.

감리자가 설계도서와 다른 시공, 현장 출입 제한, 자료제출 거부 또는 안전상 문제를 보고했을 경우 허가관청이 신속하게 사실관계를 확인하고 필요한 행정지도를 해야 한다.

그러나 일부 지방자치단체에서는 담당자의 과도한 업무 부담, 잦은 인사이동, 건축감리 및 건설사업관리에 대한 전문성 부족 등으로 현장 문제에 즉시 대응하지 못하는 사례가 발생한다.

담당자가 감리자와 건축주 간 분쟁을 단순한 민사상 계약문제로만 바라보면 상황은 더욱 복잡해진다. 감리계약에 관한 분쟁과 별개로, 설계도서 위반이나 안전상 결함은 허가관청이 확인하고 조치해야 할 건축행정의 문제이기 때문이다.

허가관청의 판단이 늦어지면 공사는 중단되거나 반대로 문제를 해소하지 않은 채 계속 진행될 수 있다. 어느 경우든 건축주와 시공자, 감리자 사이의 갈등이 장기화되고 공사비 증가와 공기 지연으로 이어진다.

담당자 개인 문제가 아닌 행정조직의 구조적 한계

이 문제를 일선 담당자의 관심 부족이나 소극행정만으로 설명하는 것은 정확하지 않다.

대부분 지방자치단체의 건축 담당 부서는 건축허가, 신고, 사용승인, 위반건축물 관리, 민원 대응 등 광범위한 업무를 동시에 처리한다. 한 명의 담당자가 여러 현장을 관리하는 상황에서는 공사감리 보고가 접수되더라도 즉시 현장에 나가 기술적 쟁점을 판단하기 어렵다.

특히 흙막이 구조, 기초공사, 구조변경, 안전관리계획 등 전문적인 판단이 필요한 사안은 일반 행정경험만으로 처리하기 어렵다. 건축사 등 현장 경험이 있는 전문인력의 지원이 필요한 영역이다.

허가권자에게 감리자를 지정하는 권한만 부여하고, 감리 과정에서 발생하는 기술적 문제와 분쟁을 처리할 전문조직을 마련하지 않는다면 제도는 형식적인 감리자 배정에 머물 수밖에 없다.

‘감리자 지정’에서 ‘감리업무 작동’ 중심으로 전환해야

허가권자 지정감리제도의 실효성을 높이기 위해서는 다음과 같은 제도개선이 필요하다.

첫째, 지방자치단체에 건축사와 구조·시공 분야 전문가가 참여하는 감리업무 전담부서를 설치해야 한다.

전담부서는 감리자 지정에 그치지 않고 설계도서 불일치, 감리업무 방해, 현장 출입 제한, 시정 요구 불이행, 주요 공정 강행 등의 신고를 신속하게 검토해야 한다.

둘째, 감리자의 보고에 대한 허가관청의 처리기한을 명확히 해야 한다.

기초, 철근, 흙막이, 콘크리트 타설 등 되돌리기 어려운 주요 공정에 대한 신고는 일반 민원과 달리 긴급사안으로 분류하고, 현장확인 여부와 행정조치 방향을 정해진 기간 안에 결정하도록 해야 한다.

셋째, 건축주와 시공자의 실질적인 역할을 확인할 수 있는 제도적 장치가 필요하다.

건축주가 공정과 자재, 작업방법을 직접 결정하거나 시공자를 사실상 지휘했다면 단순히 계약서상 건축주라는 이유만으로 시공 관련 책임에서 완전히 분리하기 어렵다. 형식적인 계약관계뿐 아니라 실제 공사 지휘·관리 관계를 확인할 수 있도록 관련 기록과 의사결정 자료를 남기게 해야 한다.

넷째, 감리자의 시정 요구와 공사중지 요청에 대한 표준 절차를 마련해야 한다.

감리자가 어떤 경우에 누구에게 시정을 요구하고, 건축주나 시공자가 이를 이행하지 않을 때 어떤 방식으로 허가관청에 보고하며, 허가관청은 어떤 기준으로 현장확인과 행정처분을 결정하는지 명확히 규정할 필요가 있다.

다섯째, 감리자 교체와 감리계약 해지 절차도 정비해야 한다.

건축주와 감리자 사이에 갈등이 발생했다는 이유만으로 주요 구조공정 중 감리 공백이 생겨서는 안 된다. 기존 감리자의 업무 종료 시점, 후임 감리자의 지정 시점, 감리자료 인계 범위와 책임 구분을 행정적으로 명확히 관리해야 한다.

사고 후 책임 추궁보다 적기 행정지도가  중요

허가권자 지정감리제도의 핵심은 감리자를 무작위로 지정하는 데 있지 않다. 건축주와 시공자의 영향에서 벗어난 감리자가 현장의 문제를 독립적으로 확인하고, 그 결과가 실제 시정조치로 이어지도록 하는 데 있다.

감리자가 문제를 발견해도 허가관청의 판단이 늦고, 건축주와 시공자의 책임관계가 불분명하며, 시정 요구를 이행하게 할 절차가 없다면 감리제도는 사고가 발생한 뒤 책임자를 가려내는 수단으로 전락할 수 있다.

소규모 공사는 규모가 작을 뿐, 붕괴와 화재, 인접 건축물 피해 등 안전사고의 위험까지 작은 것은 아니다.

정부와 지방자치단체는 허가권자 지정감리제도를 ‘감리자 지정 제도’가 아니라 ‘감리업무 실효성 확보 제도’로 전환해야 한다. 전문인력 배치와 신속한 행정지도, 명확한 책임 구분을 통해 분쟁을 사전에 줄이고 부실시공을 적기에 차단하는 대책이 필요하다.

현장에서는 문제가 예상되는 상황에서 적기에 행정지도가 매우 중요하다고 말한다. 따라서, 현장목소리를 경청하여 제도를 관련 제도를 개선하여 주길를 바라고 있다.

국민의 건축안전 확보를 위해서 말이다